14. How to Pay for the War (1940)

In diesem schmalen Band, der in den Collected Writings, wo er im Band IX abgedruckt worden ist, rund 60 Seiten umfasst, entwickelt Keynes konkrete Vorschläge, wie Großbritanniens Regierung die kriegsbedingten Mehrausgaben während des 2. Weltkriegs finanzieren sollte. Bereits kurz nach Kriegsbeginn im September 1939 veröffentlichte Keynes zwei lange Aufsätze in der Times vom 14. und 15. Nov. 1939, an die sich eine umfangreiche Korrespondenz und eine heftige öffentliche Diskussion anschlossen. Deren Ergebnisse veranlassten Keynes, im Februar 1940 einen überarbeiteten Text, in dem er seine Argumente untermauerte und seine Vorschläge präzisierte, als Buch zu veröffentlichen.

Keynes formuliert die Aufgabe, die er sich gestellt hatte, gleich im ersten Satz des Vorworts: „This is a discussion of how best to reconcile the demand of war und the claims of private consumption.“ Es ging Keynes also darum, die Notwendigkeiten der Kriegswirtschaft mit den Ansprüchen des privaten Verbrauchs möglichst gut zu vereinbaren. Keynes beschreibt das Problem, vor dem sich Großbritannien sah, wie folgt: Durch die zusätzlichen Rüstungsausgaben und andere kriegsbedingte Aufwendungen erhöhten sich die Produktion, die Beschäftigung und die Arbeitszeiten in Großbritannien deutlich, so dass das verfügbare Einkommen der privaten Haushalte sogar bei unveränderten Stundenlöhnen anstieg. Diesen höheren verfügbaren Einkommen, die sich nach aller Erfahrung in zusätzliche Kon-sumgüternachfrage umsetzen, konnte jedoch nicht durch steigende Konsumgüterproduktion Rechnung getragen werden. Vielmehr war es notwendig, alle zusätzlichen Ressourcen für die Kriegswirtschaft einzusetzen. Daher war ein Überschuss der Nachfrage über das Angebot zu erwarten.

Es herrschte Übereinstimmung, dass unter normalen Umständen ein solcher Überschuss der Nachfrage über das Angebot bei nicht mehr ausdehnbarer Produktion ziemlich rasch zu steigenden Preisen führen muss. Allerdings wurde vor Keynes die Entstehung von Inflation bei nicht ausdehnbarer Produktion vor allem über den Zusammenhang zwischen Geldmenge und Preisniveau abgeleitet. Diese Argumentation über die Geldmenge setzt stillschweigend voraus, dass mit steigender Geldmenge auch die gesamtwirtschaftliche Nachfrage steigt. Keynes dagegen bezieht sich direkt auf diese Größe; denn den häufig vereinfacht als proportional angenommenen Zusammenhang zwischen Geldmenge und Preisniveau hatte er durch seine Theorie der Liquiditätspräferenz und darin insbesondere durch die Einführung der Spekulationskasse infrage gestellt (s. die Rubrik „General Theory“). Insofern stellte seine Nachfragesog - Theorie der Inflation eine Neuerung dar.

Für die konkrete Kriegssituation Großbritanniens sah Keynes zwei andere Entwicklungen als möglich an, durch die zwar die Inflation vermieden, aber die Übernachfrage nicht beseitigt würde, nämlich erstens staatliche Preiskontrollen (bis zum Preisstopp) oder zweitens ein freiwilliger Verzicht der Güterproduzenten und –händler auf Preissteigerungen, falls diese sich scheuen, in dieser Kriegssituation die Preise heraufzusetzen und damit vom Krieg zu profitieren. Beide Entwicklungen aber würden zu negativen Ergebnissen führen, denn in der resultierenden Mangelwirtschaft käme es zu einer sehr ineffizienten und ungerechten Güterverteilung, da diejenigen am ehesten zum Zuge kämen, die über persönliche Beziehungen verfügen und für die Waren unter dem Ladentisch reserviert werden, und die Wahlfreiheit der Konsumenten würde stark eingeschränkt.

Auch das Zulassen von Inflation bewertete Keynes negativ, u. a., weil eine Inflation bei nur langsam reagierenden Löhnen eine Umverteilung hin zu den Unternehmern bedeutet und damit die Arbeitnehmer real schlechter stellt und ihre Versorgung mit Konsumgütern beeinträchtigt.

Eine dritte Variante war ebenfalls in der Diskussion. So sprach der britische Schatzkanzler damals davon, es könne vielleicht notwendig sein, bestimmte Güter, die für die Lebenshaltungskosten wichtig sind, zu subventionieren, um einen Anstieg der Löhne und der Preise zu verhindern. Dies hielt Keynes jedoch für keine bessere Lösung; denn wenn man auf diese Weise die Kaufkraft der bestehenden Löhne und damit die Nachfrage nach Konsumgütern erhöht, so wird das Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage noch weiter auseinanderdriften.

Da Keynes den Ausweg, höhere Importe durch steigende Auslandsverschuldung zu finanzieren und dadurch das Konsumgüterangebot zu erhöhen, für problematisch hielt, stellte er einen eigenen Vorschlag vor: Um eine Anpassung der Konsumgüternachfrage an das Angebot herbeizuführen, sollte die Hälfte des Überschusses der Nachfrage nach Konsumgütern über deren Angebot (das er kriegswirtschaftlich bedingt als konstant setzt, obwohl er sogar einen Rückgang der Konsumgüterproduktion für erforderlich hält) durch eine Erhöhung der Einkommensteuern abgeschöpft werden. Dies würde wegen deren progressiver Gestaltung besonders die wohlhabenderen Schichten treffen. Die andere Hälfte des Überschusses aber sollte durch ein Programm erzwungenen Sparens beseitigt werden: Allen privaten Haushalten sollte vorgeschrieben werden, einen bestimmten Teil ihres Einkommens in Form von Forderungen zu sparen, die erst nach dem Krieg freigegeben werden, wenn die staatliche Nachfrage drastisch zurückgehen werde und möglicherweise ebenfalls die private Nachfrage nach Konsumgütern, wenn nach dem Krieg viele Personen aus dem im Rüstungssektor und aus der Armee entlassen werden. Die dann freizugebenden Guthaben würden eine Basis bieten, um einen Nachfrageeinbruch zu verhindern.

Keynes verbindet diesen Grundzug seines Vorschlages mit einzelnen Regelungen, durch die erreicht werden soll, dass die Bezieher sehr niedriger Einkommen (Keynes fasst in dieser Gruppe alle Personen zusammen, die vor dem Krieg weniger als 250 Pfund Sterling im Jahr verdient haben) ihren Konsum nicht einschränken müssen, sondern ihn evtl. sogar aufgrund von höheren Familienzuschüssen ausdehnen können. Zu den Niedrigverdienern in dieser Abgrenzung gehörten immerhin nach Angaben von Keynes 88% der Bevölkerung. Gleichzeitig würden die mittleren und höheren Einkommen zu einem Rückgang ihres realen Konsums veranlasst. Auf diese Weise könne der Krieg auch als eine Gelegenheit genutzt werden, um eine positive soziale Verbesserung zu erreichen.

In seinem Buch betont Keynes mehrfach, dass die aktuelle Kriegssituation den Verhältnissen der Vorkriegszeit genau entgegengesetzt sei, in der die Produktion durch die Nachfrage beschränkt war – für diese Situation hatte er 1936 seine „Allgemeine Theorie der Beschäftigung, des Geldes und des Zinses“ (s. die Rubrik „General Theory“) veröffentlicht. Jetzt dagegen sei die umgekehrte Situation relevant, in der die Produktion durch die verfügbaren Ressourcen beschränkt wird.

Keynes war 1940 schon seit vielen Jahren enger Berater der jeweiligen Regierungen, insbesondere des Schatzkanzlers, und er wusste daher, dass ein solcher Vorschlag nur Erfolg haben konnte, wenn er mit möglichst genauen Zahlen unterlegt wird. Deswegen rechnet Keynes in seinem Buch im Detail vor, welche Summen für die Kriegswirtschaft aufzubringen seien, wie viel zusätzliche Produktion in Großbritannien noch möglich sei und wie viel zusätzliche Importe Großbritannien sich leisten könnte. Auch rechnet er die Wirkung seiner Vorschläge genau durch.

Trotz des hohen Renommees, das Keynes in der englischen wirtschaftspolitischen Diskussion besaß, wurden seine Vorschläge nur zum Teil umgesetzt. Die Einkommensteuer und diverse Zusatzsteuern wurden zwar kräftig erhöht, aber sein Programm erzwungenen Sparens wurde nur in einem geringen Umfang (ca. ein Fünftel der von ihm vorgeschlagenen Summe) verwirklicht. Aber Keynes war insofern erfolgreich, als er die finanzpolitisch Verantwortli-chen dazu brachte, in ihre Budgetplanungen die gesamtwirtschaftlichen Zusammenhänge einzubeziehen.

Durch die Gesamtheit der getroffenen Maßnahmen gelang es, die Preisentwicklung in Großbritannien während des 2. Weltkriegs ab März 1941 ziemlich gut im Zaum zu halten (der offizielle Lebenshaltungskostenindex stieg nur von 127 in März 1941 auf 132 im Januar 1945 (Vorkriegsniveau = 100). Aber die Außenwirtschaft entwickelte sich bedenklich schlecht: Zwar gelang es Großbritannien, durch hohe Steuern, Rationierung und Verknappung von Konsumgütern die Importe unter dem Vorkriegsniveau zu halten, aber die Exporte brachen sehr stark ein (um ca. 70 %), so dass Großbritannien am Kriegsende gegenüber dem Ausland hoch verschuldet war.

Die Folgen dieser Auslandsverschuldung beschäftigten Keynes während und nach dem 2. Weltkrieg; zum einen im Zusammenhang mit den Verhandlungen über ein neues Weltwährungssystem, die zu dem System von „Bretton Woods“ führten, zum anderen bei den Verhandlungen mit den USA über eine Nachkriegsanleihe, die Anfang 1946 mit einem entsprechenden Abkommen endeten. In beiden Fällen leitete Keynes die britische Delegation; er konnte nur einen Teil seiner Vorstellungen gegenüber den USA – die am längeren Hebel saßen - durchsetzen. Die Arbeitsbelastung, die mit diesen Verhandlungen verbunden war, trug erheblich zu seinem frühen und plötzlichen Tod durch Herzversagen am 21. April 1946 im Alter von 62 Jahren bei.


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